В управлінні українськими містами закладена системна помилка. І ця помилка витравлює з міського управління людей, які вміють управляти містом.
Наталія Джуган пішла з посади директора департаменту фінансової політики Черкаської міськради. Це стало для мене поштовхом, щоб нарешті написати цей текст.
Одразу зніму інтригу щодо назви:
В англійській мові
Partisan = затятий прихильник партії, партійний.
Non-partisan = позапартійний.
Знайоме нам значення слова “партизан” в англійській теж є. Але воно не основне.
Тепер по суті.
Політична конкуренція при формуванні виборних органів самоврядування – це ОК.
Формування адміністративного апарату міста на основі приналежності до партії чи групи впливу – не ОК.
У США, наприклад, в міському управлінні жорстко розмежувано партійну і позапартійну підсистеми.
Членів міської ради або міської комісії там обирають на виборах, і вони транслюють запити своїх виборців до міської адміністрації. Це відбувається через передвиборчі програми. Ці програми після перемоги через процедури роботи виборних органів перетворюются на міські програми і правила.
Цей же виборний орган виконує роль наглядової ради для міської адміністрації.
Міська адміністрація – це виконавча підсистма. Формується за професійним, а не партійним принципом.
У багатьох містах існує посада міського менеджера або міського адміністратора. Це не обраний мер. Це виконавчий директор міста, якого найняла міська рада. Це фахівець з міського управління, який має спеціальну освіту і досвід в управлінні містом.
А ще в США базується велетенська організація “Міжнародна асоціація міського менеджменту” (icma.org). Така собі профспілка міських управлінців. Так от, за їхніми правилами, член асоціації не може бути членом партії і не може брати участі у політичній діяльності. Або ти non-partisan, або на вихід.
Дикі люди, нє?
Коротше, дивився я на їхню схему, задавав їм мільйон питань і стверджувався в думці:
В управлінні українськими містами закладена системна помилка. І ця помилка витравлює з міського управління людей, які вміють управляти містом.
І це природній процес. Не оптимальний, а саме природній.
Працевлаштування своїх – це комбо, два зайці одним пострілом: отримуєш і лояльних, і залежних підлеглих
Для прикладу пройдемось завданнями, які вирішує умовний новообраний мер.
А) Меру треба керувати великою і складною системою, яка називається містом. І якщо цього не робити, то тебе починають активно рвати на шматки спочатку опозиційні депутати міськради, потім громадські активісти та ЗМІ (теж опозиціні, звичайно), і врешті – виборці.
Б) Меру треба виконувати передвиборні обіцянки. Для того, щоб бути переобраним. Тобто тут теж спрацьовує управлінський цикл, як і для пункту А).
Хоча практика показує, що переобрання на другий термін слабо залежить від виконання/невиконання передвиборних обіцянок чи програми. Тому виконання передвиборних обіцянок рідко бувають основним мотивом діяльності мера сучасного українського міста. Особливо коли до наступних виборів ще далеко.
Але уявимо, що мер щиро прагне виконати свою передвиборчу програму.
Тут з’являється нюанс: передвиборчі тексти виглядають так, ніби їх складали політтехнологи-маркетологи, а не спеціалісти з міського управління. Маркетологу важливо продати кандидата виборцям. Маркетологу платять саме за це. А не за те, що буде робити новий мер у наступні дні після виборів. Маркетологу не важливо, реалістична програма чи ні, поламає вона систему міського управління чи навпаки, система поламає програму. Тому цілком природньо, що політичні програми наповнюються популістичними гаслами.
Але на чиновника гасла впливають слабше, ніж на виборця. Значно сильніше на чиновника впливають чіткі, прямі приписи в законодавстві, за порушення яких може чекати не тільки втрата роботи, а й свободи. Тому правильний чиновник опирається, коли йому ставлять задачу реалізовувати гасла. Особливо якщо їхня реалізація веде до виходу за червоні лінії законів.
Підлеглого, який не виконує вказівок – звільняють, а на його місце запрошують більш керованого. Така практика бізнесу. А більшість наших політиків родом з бізнесу. І управлінські звички у них з бізнесу.
В) Мер зобов’язаний захищати і просувати інтереси тих груп впливу, які допомогли йому прийти на посаду.
Для цього йому потрібно забезпечувати вигоди лояльним членам своєї групи впливу. Ці вигоди можуть бути або у вигляді банальної зарплати, коли працевлаштовуєш свого соратника. Або за рахунок участі у розподілі коштів платників податків.
Тому працевлаштування своїх – це комбо, два зайці одним пострілом: отримуєш і лояльних, і залежних підлеглих. І можеш їм довірити ті питання у забезпеченні вигод іншим учасникам правлячої коаліції, які не кожному зустрічному довіриш.
Розумію, це звучить жахливо і корупційно, і атата, і ойойой. Але так працює будь-яка природна держава, а таких держав у світі більшість. І Україна зокрема. Лише 28 країн вважаються країнами з відкритим доступом, де працює інша схема. У США, наприклад (див. Норт, Насилля та суспільні порядки).
Це не значить, що я змирився з таким станом речей. Це значить лише, що я його констатую як існуючий факт. І з цим фактом ми спокійно, наполегливо і терпляче працюємо в міру наших сил і можливостей.
До речі, навіть звинувачення у корупції не є 100% гарантією, що на виборах люди не проголосують за цього ж кандидата. І це не лише в Україні, це в усьому світі так. Ось дослідження по Бразилії: “Чому корумповані політики перемагають на виборах і як їм завадити”
Професіоналізм
Помічали такий парадокс: на наступний же день після виборів наші обранці раптом мають уміти управляти містом? І вони часто потрапляють в пастку такого іміджу. І починають вести себе так, наче вони вміють управляти містом. Хоча, очевидно, що такому досвіду немає звідки взятися. Бо у новообраного депутата чи мера це перший строк і не було ні профільної освіти, ні досвіду роботи в міських органах.
А як же там у них?
А у них новообрані на виборах посадовці проходять спеціальне навчання. Їм роздаються спеціальні методички, за якими вони працюють. Наприклад, в Північній Дакоті існує Ліга міст, така собі неприбуткова організація. В неї входять і її фінансують усі 357 населених пунктів штату. І одна із 3-х завдань Ліги – навчати новообраних мерів і міських депутатів. Новообраних – це тих, хто не мають попереднього досвіду на цих посадах.
Працює в Лізі міст аж цілих чотири особи, які спокійно справляються з усією Північною Дакотою. Але про ефективність американських організацій – це ще одна велика окрема тема.
А ще мер при призначенні депутатів у комісії визначає, чи усіма комісіями відають депутати з необхідним досвідом. Якщо досвіду мало – депутатам прописується куратор з профільного департаменту і навчальний курс для нарощення кваліфікації.
А ще там у них працює ринок професіоналів з міського управління. Та ж сама Міжнародна асоціація міського менеджменту виконує зокрема і роль такої собі біржі міських кадрів.
В Україні ця практика тільки зароджується. Я вперше почув про практику переманювання фахівців з інших міст від Садового (Львів). Поки що це разові прояви. Але я не здивуюся, якщо та ж Наталя Джуган отримає пропозицію з іншого обласного центра, де управлінська команда розторопніша за черкаську, і професіоналізм цінується вище за лояльність до керівництва.
Побічні управлінські ефекти від партизанів замість професіоналів
Очевидні наслідки сильно не пояснюю:
– падає професіоналізм команди
– зростають корупційні ризики.
А це натомість значить перевитрати/недоцільні витрати коштів, які ми заплатили в бюджет у вигляді податків.
Крім цього, партизани викликають більш довгострокові системні збої в управлінні містом.
Партійна приналежність чиновника погіршує керованість чиновницького апарату на довгих проміжках часу, оскільки у посадовця з’являється двоєначальство, подвійна підпорядкованість: А) безпосередньому керівникові на місці роботи Б) партійному керівництву/лідеру групи впливу.
І все б нічого, поки твої партійні керівники і безпосередні керівники – це одні і ті ж люди, і завдання ставлять одні і ті ж.
Так буває, коли в міськраді є партійна коаліція і міський голова належить до неї. Тоді панує управлінська ідилія: лояльні члени партії (зокрема депутати) працевлаштовуються в чиновницький апарат і починають рулити містом в міру своїх навиків водіння.
Як тільки конфігурація правлячої коаліції міняється, ці чиновники-партизани, як мінімум, потрапляють в пастку двоначальства. Чиї накази вони будуть виконувати? Як повезе. Значить і управління містом відбуватиметься як повезе.
Наступна пастка, як на мене – найболючіша.
Стирання інституційної пам’яті
Партизани не просто витісняють фахівців. Вони поступово стирають професійну пам’ять, яка утримує ефективні практики управління в організації.
До речі, партизани з часом теж можуть нарощувати свою фаховість. Якщо готові навчатися у своїх підлеглих або на своїх помилках. Але це тільки поглиблює цю пастку.
Це так, якби після кожних виборів ми зі шкіл звільняли усіх вчителів і спалювали б усі підручники. І відбирали б нових не за наявністю профільної освіти і досвіду, а тільки за якоюсь позафаховою ознакою: типу, патріоти вони України чи ні. І нехай розбираються як керувати дитячим колективом. І нехай пишуть кожного року нові підручники з нуля.
І тут власть знову міняється і зносить попередніх партизан, які тільки-тільки вкурили, як крутяться коліщатка в цій махіні.
Залишити старих партизанів нова правляча коаліція ніяк не може. Бо вони швидше за все нелояльні і некеровані. Тому їх треба замінити на своїх, надійних.
Так розвивається інституційна амнезія і імпотенція.
Ок. Ми зрозуміли, що це шкідливо. Що робити нам, простим городянам?
Про це може бути наступна порція роздумів. Якщо я побачу, що вам це цікаво.
